Palvelutuotanto

Palvelutuotannon alustus puioluevaltuuston kokouksessa 23.4.2006

Flemming Bergh

Arvoisa puheenjohtaija, arvoisat valtuutetut

Mina damer och herrar

Yleensä pyydän asiakkaani kertomaan minulle minkälaisen tilaaja – tuottajamallin heillä on, jotta voisin määritellä siihen sopivan taloushallintajärjestelmän. Tässä vaiheessa asiakas yleensä pikkasen vaivautuneena toteaa; Ei meillä oikein mitään mallia vielä ole, me vähän ajateltiin, että sinä kertoisit meille millaisen mallin meillä pitäisi olla.

Miten voimme vakavissamme keskutella palvelutuotannosta kun emme tiedä kuka on tilaaja tai kuka on tuottaja tai mitä meidän pitäsis tilata tai tuottaa.

Teen työkseni taloushallintajärjestelmien määrittelyjä, enimmäkseen kunnille, miksi tarkastelen palvelutuotantoa, ja siihen kiinteästi liittyvää tilaaja – tuottaja toimintoja hallinnolliselta näkökulmasta ja jätän tietoisesti esim demokratiakeskustelun katselmukseni ulkopuolelle.

Kainuun hallintokokeilu on mitä suurimmilta osin palvelutuotannon keskittämistä. Siellä perustettiin maakunnallinen taso vastaamaan suurimmasta osasta peruspalveluiden tuottamisen. Maakunta vastaa sosiaali- ja terveyden palvelutuotannosta sekä perusopetuksen palvelutuotannosta. Missään vaiheessa Kainuussa ei keskusteltu vaihtoehdosta kilpailuttaa näitä tuotantoja, tai muulla tavoin järjestää peruspalvelutuotantoa, vaan lähtökohtana oli yhdistää olemassa olevat resurssit saman organisaation alle. Kainuun maakunnalle annettiin kaikki poliittinen valta päättää palvelun tuotannosta ja tarjonnasta, mutta sille ei annettu verokanto-oikeutta. Verokanto-oikeus jäi peruskunnille. Maakunta siis laskuttaa peruskuntia sovitun perustein, pitkälti tuotetusta palvelun määrästä tai laadusta riippumatta. Oikeutetusti voidaan todeta, että Kainuussa puuttuu tilaaja, kuka silloin asettaa vaatimustason palveluille. Voisi todeta, että koska palveluntuottovastuu on siirretty maakunnalle on peruskuntien vaikutusmahdollisuudet kaventuneet, ne eivät myöskään toimi tilaajina tässä mallissa. Saavutettu hyöty ei ole taloudellinen, minkä sen piti olla, mutta järjestelyillä on pystytty takaamaan palvelujen tuotanto koko maakunnassa.

Tilaaja - tuottajamalleja on mitä monitasoisimpia ja –muotoisia, ja ratkaisumalleja on loputtomiin. Oulussa on tilaaja tuottajamalli määritelty seuraavasti: Tilaajan ja tuottajan vastuut ja roolit erotetaan toisistaan. Tilaajat keskittyvät miettimään, miten palvelut järjestetään kuntalaisille. Tuottajat puolestaan miettivät, millä tavoin palvelut tehdään.

Vihnen listalta luin seuraavanlaisen kommentin: Ainoa selvä palvelurakenne perustuu kuntaliitoksiin. Kuntayhtymät ovat siitä ongelmallisia ainakin täällä, että alueen keskus asukasmääränsä perusteella maksaa isolta osalta viulut, mutta edustaa päätöksenteossa pientä vähemmistöä. Sama ongelma koskee maakuntaliittoa ja sen päätöksentekoa.

Tähän voisi todeta, että tällaisiin tilanteisiin joudutaan, kun selkeästi ei olla eriytetty tilaaja ja tuottaja. Yhteisesti on sovittu, että tuotetaan jotain, muttei olla muuten päätetty prosessin sisällöstä. Tämän voisi hoitaa niin, kuten nyt Jyväskylässäkin taloushallinnon osalta ollaan palvelutuotantoa rakentamassa. Yksi osapuoli tuottaa taloushallintopalvelut. Jos joku muu sitten haluaa ostaa näitä palveluja tapahtuu se selkeän tilaaja tuottaja mallin mukaan, ja silloin sopimuksessa sovitaan mitä tuotetaan/ostetaan sekä mihin hintaan.

Taloushallinnon yhtiöittäminen tai siirtäminen palveluyksikölle onkoin tietynlainen trendi tämänhetkisessä kuntasektorin palvelutuotannossa. Monet kunnat ovat yhdistäneet taloushallintansa yhteiselle, tai jonku kunnan omistamalle taloushallintoyritykselle, ja tämä trendi näkyy jatkuvan. Vihdin alue, Seutukunta Häme, Keskikarjala muutamia alueita mainitakseni, Etelä Savo ja Jyväskylä tulee parhaillaan perässä. Kunnan omistaman yrityksen tai yhteisön tehtävänä on tuottaa taloushallintopalveluja. Tässä mallissa peruskunta ostaa sovitut palvelut tuottajalta sovittuun hintaan ja palvelutasoon. Mallina tämä on jo hyvä esimerkki palvelutuotannosta, ja aika hyvä esimerkki tilaaja-tuottjamallista. Tilaaja miettii mitä taloushallintopalveluja hän tarvitsee, tuottaja kertoo mihin hintaan hän ne saa, jolloin tilaaja periaatteessa voisi hakea palvelut muualtakin, tai tuottaa ne itse. Ongelmana yleensä on, että kun hän kerran on siirtynyt palvelun ostajaksi, ei paluuta helposti ole. Positiivista täsää on, ettei hänen tarvitse maksaa muusta kun siitä palvelusta minkä hän saa.

Etelä-Savossa vastaavaa toimintaa varten ollaan perustamassa yritys jossa Mikelin kaupunki on pääosakaana, tehtävänään informaatioteknologia- ja taloushallintopalveluiden hoito. Lähikunnille tarjotaan mahdollisuutta ostaa palveluita tältä yritykseltä. Tilaaja voi valita yksittäisestä palvelusta, esimerkiksi laskujen tulostuksesta aina kokonaisvaltaiseen it- ja taloushallinnon palveluiden hoitoon.

Tilaaja/tuottaja kuvioissa on yksi erittäin haasteellinen osatekijä, tarjouspyyntöjen tekeminen. Muun muassa Etelä-Savossa olemme törmänneet ongelmiin yksittäisten osasovellutusten kanssa. Alkuperäisestä tarjouksesta puuttuu jokin pieni osa-alue. Tämän mukaansaattaminen kokonaispalveluun ei ole teknillisesti ongelma eikä maksa maltaita, mutta kunnallisen tarjousmenettelyn takia, kyseinen osio tulisi kilpailuttaa.

Voimme kuvitella, että jos kotihoidon sopimuksesta on unohdettu lääkkeiden jakelu, ja se joudutaan erikseen kilpailuttamaan, jonka seurauksena kaksi eri hoitajaa juoksee vanhuksen luona, niin kokonaisuuden kannalta ratkaisu ei välttämättä ole perin tyydyttävä.

Erikoissairaanhoito on tyypillinen palvelutuotannon alue. Tilaajan, eli kunnan kannalta tilanne ei kuitenkaan ole useinkaan kadehdittava. Peruskunnan pitäisi pystyä määrittelemään mitä palveluja kuntalaiset tarvitsevat, ja sen perusteella tehdä sopimuksia sairaanhoitopiirin kanssa. Periaatteessa monimuotoisia sopimuksia voitaisiin tehdä, missä tilataan tiettyjä palveluita, ja sovitaan mahdollisuuksista hankkia toisia. Erikoissairaanhoidon palvelutuotannossa kuntia kuitenkin sitoudutaan kustantamaan tiettyjä erikoissairaanhoidon rakentaita vaikkei niitä tarvita, eikä vaihtoehtoiseen palvelutuottajan valitsemiseen useinkaan ole mahdollisuuksia.

Jotta palvelutuotanto voidaan taloudellisesti saada tehokkaaksi on se ihan aidosta oltava kilpailutettavissa. Voidaksemme sanoa mitä palvelun tuottaminen missäkin maksaa, pitää meillä olla oikeat tiedot tuotettujen palveluiden kustannuksista. Vasta tämän jälkeen voidaan arvioida millä tasolla kunnallisia palveluita jatkossa tehdään Samoin tehtävien kilpailuttaminen kaupungin omien yksiköiden ja yksityisten yritysten välillä vaatii todellisten kustannusten tuntemusta.

Tänä päivänä puuttuu mahdollisuus kuntien kilpailla toisten kuntien palvelusita. Itäsien uudenmaan ajatus jaetusta palvelutuotantovastuusta voisi pohjautua tilaajatuottaja malliin, missä yksi kunta tuottaa koulutuspalveluita toinen terveydenhoidon- ja kolmas sosiaalitoimen palveluita, mutta jotta tämä olisi taloudellisesti perusteltua, pitäisi jokaista sektoria pystyttävä kilpailuttamaan. Tällöin ongelmana tulee, miten aidosti jokin kunnallisena toimintana tuotettu palvelu voidaan hinnoitella.

Palvelutuotannossa tilaajan rooli on keskeinen, taito tehdä sopimuksia ja tarjouspyyntöjä on perusta menestykseen. Tarjouspyynnössä ratkaistaan myöskin tulevan palvelun taso. Hyvä esimerkki epäselvästä sopimuksesta on palvelukuljetusten osto Helsingissä, tilaaja tilaa jotain ja tuottaja tuottaa tämän, mutta osapuolten näkemykset tuotettavasta palvelutasosta ovat mahdollisimman kaukana toisistaan joten loppululoksesta riidellään.

Kokemukseni osoittaa, ettei palvelutuotantoa voida tehostaa pelkällä uudelleenorganisomisella, koko palvelutuotannon prosessi on selkeytettävä ja tehostettava. Tässä ei onnistuta jos palvelun tuottaja määrittelee mitän palveluja käyttäjä tarvitsee ja haluaa. Pitää olla selkeästi eriytetty taso joka vastaa hankittavan palvelun sisällöstä, määrästä ja laa

24.04.2006
Flemming Bergh